1. Que, con fecha 20 de julio de 2022, don José Miguel Letelier Cavin, en representación de Inversiones e Inmobiliaria Santuario de la Quebrada SpA., presento a evaluación ambiental ante el SEA RM, la DIA del proyecto “Santuario de la Quebrada”; admitido a trámite mediante la Resolución Exenta N° 202213001432, de 26 de julio de 2022, de la Comisión de Evaluación de la Región Metropolitana.
2. Que, el proyecto “Santuario de la Quebrada”, está ubicado entre Avenida Los Litres y Avenida Paseo Pie Andino, Comuna de Lo Barnechea, Región Metropolitana, y consiste en la construcción y operación de 4 conjuntos habitacionales y un desarrollo de equipamiento comercial. Los 4 conjuntos habitacionales, consideran un total de 88 viviendas en un terreno de 106.633,32 m2. La edificación total del terreno es de 24.244,65 m2 (incluidos sus estacionamientos y home offices exteriores), además de una superficie destinada al comercio y sus respectivos estacionamientos. Esta superficie construida considera también espacios de uso común, home offices, áreas de esparcimiento y área verde y rampas de acceso desde las avenidas Pie Andino y Los Litres.
3. Que, de acuerdo con lo antes expuesto, el Titular somete su DIA a evaluación ambiental, debido a que esta corresponde a un proyecto o actividad descrito en la tipología correspondiente a la letra h.1.3) del artículo 10 de la Ley 19.300, complementada por el artículo 3 RSEIA; el cual señala “Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, … h) Proyectos industriales o inmobiliarios que se ejecuten en zonas declaradas latentes o saturadas. … h.1.3. Que se emplacen en una superficie igual o superior a 7 hectáreas (7 ha) o consulten la construcción de trescientas (300) o más viviendas.”
4. Que, con fecha 01 de septiembre de 2022, se efectuó la publicación en el Diario Oficial, dispuesta en el artículo 30 de la Ley N° 19.300, del listado de Declaraciones de Impacto Ambiental ingresadas al SEIA, durante julio de 2022, dentro de las cuales se incluyó a la DIA “Santuario de la Quebrada”.
5. Que, con fecha 30 de septiembre de 2022, se recibieron en Oficina de Partes Virtual de la Dirección Regional del SEA RM, las solicitudes singularizadas en el Vistos N°2 de la presente Resolución, correspondiente a diecinueve (19) personas naturales que solicitan el inicio de un proceso de PAC.
6. Que, el inciso primero del artículo 30 bis, dispone que “Las Direcciones Regionales o el Director Ejecutivo, según corresponda, podrán decretar la realización de un proceso de participación ciudadana por un plazo de veinte días, en las Declaraciones de Impacto Ambiental que se presente a evaluación y se refieran a proyectos que generen cargas ambientales para las comunidades próximas. Todo ello, siempre que lo soliciten a lo menos dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como mínimo diez personas naturales directamente afectadas. Esta solicitud debe hacerse por escrito y presentarse dentro del plazo de 30 días, contado desde la publicación en el Diario Oficial del Proyecto sometido a Declaración de Impacto Ambiental de que se trate.” (lo resaltado es nuestro).
7. Que, en atención a lo anterior, para decretar la apertura de un proceso de PAC en el procedimiento de evaluación de una DIA, se debe dar cumplimiento a los requisitos de forma dispuestos en el inciso primero del artículo 30 bis de la LBGMA recién citado, y respecto de los cuales, en la especie, en relación a las Solicitudes PAC singularizadas en los Vistos N° 2 se observa lo siguiente:
7.1. Que, en relación a que la solicitud haya sido realizada “… a lo menos por dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como mínimo 10 personas naturales directamente afectadas”, se cumple con dicho requisito, debido a que la solicitud de apertura de PAC fue realizada por diecinueve (19) personas naturales según consta de lo dispuesto por el considerando 5° de esta Resolución.
7.2. Que, en relación a que “…la solicitud deberá hacerse por escrito y presentarse dentro del plazo de 30 días, contados desde la publicación en el Diario Oficial del proyecto sometido a Declaración de Impacto Ambiental”, se cumple con dicho requisito, ya que las solicitudes fueron realizadas por escrito, con fecha 30 de septiembre de 2022, dentro del plazo establecido en el artículo 30 bis de la Ley 19.300, debido a que la DIA del proyecto fue incluida en el listado publicado en el Diario Oficial, el 01 de septiembre de 2022.
7.3. Que, en atención a las consideraciones anteriores, se concluye que las solicitudes de apertura de PAC singularizadas en el Visto N°2 de la presente Resolución, cumple con los requisitos de forma establecidos por el artículo 30 bis de la LBGMA para acogerla a trámite, por lo que el análisis asociado a su procedencia debe centrase en los requisitos de fondo establecidos por la misma disposición legal.
8. Que, en relación con los requisitos de fondo antes expuestos, se debe en primer lugar, examinar si estos se ajustan a lo dispuesto en el artículo 30 bis de la LBGMA, ya que se debe tratar de Proyectos que generen cargas ambientales para las comunidades próximas. En este contexto, los incisos 6 y 7 del artículo 94 del RSEIA, señalan que “se entenderá que provocan cargas ambientales aquellos proyectos o actividades que generen beneficios sociales y que ocasionan externalidades ambientales negativas en localidades próximas durante su construcción u operación.
Se considera que generan cargas ambientales los proyectos o actividades cuyas tipologías correspondan a las letras a.1), b), c), d), e), f), j) y o) del artículo 3 de este Reglamento o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologías, así como cualquier otro proyecto o actividad cuyo objetivo consista en satisfacer necesidades básicas de la comunidad, tales como proyectos de saneamiento, agua potable, energía, entre otros.” (Énfasis agregado).
9. Que, de esta manera, conforme se desprende de la normativa recién citada, se decretará la apertura de un proceso PAC en una DIA, cuando éste genere cargas ambientales para las comunidades próximas, entendiendo que éstas se provocan cuando se configuran los siguientes elementos copulativos:
(i) Se generen beneficios sociales, y
(ii) Se generen externalidades ambientales negativas en localidades próximas al proyecto, durante su construcción u operación.
10. Que, asimismo, de las disposiciones reproducidas anteriormente se desprende que la normativa ambiental reconoce dos (2) hipótesis en las cuales considera que un proyecto generará cargas ambientales: (i) aquellos que se encuentran enmarcados en las tipologías de ingreso al SEIA enumeradas en la primera parte del inciso 7° del artículo 94 del RSEIA; y, (ii) aquellos que, sin enmarcarse en dichas tipologías, tienen como objetivo satisfacer necesidades básicas de la comunidad.
11. Que, en este contexto, cabe señalar que el proyecto en examen ingresó al SEIA en virtud de la tipología establecida en la letra h.1.3) del artículo 3 del RSEIA, por lo que no se enmarca en aquellas tipologías enumeradas en la primera parte del inciso 7° del artículo 94 del RSEIA, respecto de las cuales la normativa considera que se generarán cargas ambientales para las comunidades próximas.
12. Que, en vista de lo señalado precedentemente, y a fin de determinar si el proyecto en comento provoca cargas ambientales, corresponde determinar si éste se encuentra en la hipótesis contenida en la segunda parte del inciso 7° del artículo 94 del RSEIA, el cual establece que: “Se considera que generan cargas ambientales … cualquier otro proyecto o actividad cuyo objetivo consista en satisfacer las necesidades básicas de la comunidad, tales como proyectos de saneamiento, agua potable, energía, entre otros”.
13. Que, de una interpretación armónica de los incisos 6° y 7° del artículo 94 del RSEIA, es posible colegir que la aludida satisfacción de necesidades básicas de la comunidad necesariamente debe entenderse como una concreción del elemento constitutivo “beneficios sociales”, ya que guarda armonía con la obtención de algo favorable, provechoso o deseable y no con un resultado perjudicial, adverso o desfavorable, como es el caso de las externalidades ambientales negativas. Por lo demás, es dable señalar que el adjetivo “social” que califica al beneficio a que hace referencia la norma se concilia con la noción de necesidades básicas de una comunidad.
14. En dicho contexto, es posible observar que la jurisprudencia ha evolucionado en una tendencia dirigida a entender más ampliamente el concepto de carga ambiental, particularmente en lo referente al beneficio social. Al respecto, los últimos fallos de la Excma. Corte Suprema han ordenado la apertura de un proceso de participación ciudadana, aun tratándose de la evaluación ambiental de proyectos mediante DIAs.
14.1. En sentencia de fecha 15 de mayo de 2019 en relación con el proyecto “Prospección Minera Proyecto Terrazas” (Corte Suprema, causa Rol N° 197-2019), se realizó una interpretación amplia respecto del concepto beneficio social señalando que, tratándose de un proyecto sometido a una DIA, que versa sobre la forma de extracción de un mineral, es una actividad sometida al SEIA que generará, en mayor o menor medida, un beneficio o utilidad social, suficiente para cumplir con la exigencia del artículo 30 bis de la Ley N°19.300. A su vez, trae a colación la Historia Fidedigna de la Ley, señalando que, de la modificación del texto original de la norma, que elimina la frase “Se considera que generan cargas ambientales únicamente” puede colegirse que lo que se pretendió fue no limitar, a través de una disposición reglamentaria, el ámbito de aplicación de la participación ciudadana descrito en términos más amplios a través de una disposición legal.
14.2. Posteriormente, con fecha 17 de septiembre de 2020, en sentencia relacionada con el proyecto “Sondajes Mineros de Prefactibilidad Las Tejas” (Corte Suprema, causa Rol N° 104.488-2020) la Corte Suprema confirma lo resuelto por la Corte de Apelaciones (Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N°12.567-2020), en relación a que, tratándose de un proyecto sometido a una DIA que versa sobre la forma de extracción de un mineral, es una actividad sometida al SEIA que generará, en mayor o menor medida, un beneficio o utilidad social, por lo que debió darse lugar al proceso de participación ciudadana, por cuanto concurren en la especie las exigencias que ha establecido el legislador.
14.3. Luego, con fecha 19 de octubre de 2020, la Excma. Corte Suprema, revocando el fallo de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago (Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N° 62.662-2020), relacionado al proyecto “Centro Comercial Mall Vivo Santiago Etapa II”, ordenó retrotraer el procedimiento a su etapa previa a la calificación y proceder a la apertura de un proceso PAC en la DIA del proyecto. Entre otras consideraciones, hace referencia a que por el solo hecho de configurarse una tipología prevista en el artículo 10 de la Ley N°19.300, se generará en mayor o menor medida beneficios sociales.
14.4. Asimismo, en sentencia de fecha 03 de noviembre de 2021, atingente al “Proyecto Minero San Cayetano”, la Corte Suprema (Corte Suprema, causa Rol N°52.957-2021) sostuvo que bastaría observar que la propia ejecución de la actividad minera “… generará en mayor o menor medida, un beneficio social o utilidad social …” (Considerando décimo quinto), sin justificar en concreto como ésta se verificará.
14.5. Por último, con fecha 31 de enero de 2022, la Corte Suprema, reafirmando su tendencia jurisprudencial en la materia, dicta dos sentencias relevantes. La primera de ellas, en relación al proyecto “Clarence 1, Clarence 2, Clarence 5, Clarence 7 y Clarence 9” (Corte Suprema, causa Rol N°60.548-2021), en la que concluye que la mayoría de los proyectos generan cargas ambientales, por lo que buena parte de las DIA podrán tener acceso a un proceso de participación ciudadana. Respecto del beneficio social, la Corte reitera lo ya señalado en sentencias anteriores, señalando que dado que la ley no contempla definición alguna, se debe entender el concepto “beneficio social” en su sentido natural y obvio, recurriendo a la definición de la RAE, que entiende por beneficio el “bien que se hace o se recibe”, “utilidad o provecho”, “acción de beneficiar”. En la segunda causa (Corte Suprema, causa Rol N°75.736-2021), relacionada con el proyecto inmobiliario “Condominio Santa Úrsula”, se concluye que la mera construcción de viviendas generará, en mayor o menor medida un beneficio social suficiente.
15. Que, adicionalmente a la tendencia jurisprudencial en la materia, cabe hacer presente que con fecha 18 de marzo del 2022, se firmó el Mensaje Presidencial que busca la adhesión de nuestro país al Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, denominado como “Acuerdo de Escazú”. En este sentido, el Acuerdo, recientemente ratificado por nuestro Congreso, establece como objetivo del mismo en su Artículo 1, el “garantizar el derecho de todas las personas a tener acceso a la información de manera oportuna y adecuada, a participar de manera significativa en las decisiones que afectan sus vidas y su entorno y a acceder a la justicia cuando estos derechos hayan sido vulnerados” (Naciones Unidas, “Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe”, 2018, p. 8.). Lo anterior, encuentra su fundamento original en el Principio 10 de la “Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo”, instrumento plenamente vigente en nuestro País, y que se encuentra promulgado mediante Decreto N°1963 del Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual establece que “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierren peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”
16. Por su parte, el artículo 4 del referido acuerdo, dentro de sus disposiciones generales, establece que “Cada Parte adoptará todas las medidas necesarias, de naturaleza legislativa, reglamentaria, administrativa u otra, en el marco de sus disposiciones internas, para garantizar la implementación del presente Acuerdo” (lo destacado es nuestro), regulando, en este sentido, la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales en su artículo 7, señalando, en lo pertinente, que “Cada Parte garantizará mecanismos de participación del público en los procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones relativos a proyectos y actividades, así como en otros procesos de autorizaciones ambientales que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, incluyendo cuando puedan afectarla salud”. Lo anterior, se encuentra en estricta relación con los diferentes procesos de participación ciudadana regulados en nuestro marco normativo, buscando incentivar una mayor intervención de la ciudadanía en los procesos de autorizaciones ambientales en general, y en la toma de decisiones respecto de proyectos y actividades, en particular, dentro de las cuales se pueden considerar incluidos los procedimientos ambientales de evaluación sometidos al SEIA.
17. Que, en este sentido, y tal como se establece en la jurisprudencia previamente individualizada, si bien la normativa no proporciona una definición de “necesidades básicas de la comunidad”, es posible atender a la regla de interpretación contenida en el artículo 20, inciso primero, del Código Civil, en cuanto al sentido natural y obvio de la expresión. Al respecto, la Real Academia Española (en adelante, “RAE”) define la voz “satisfacer” como “5. tr. Dar solución a una duda o a una dificultad” o “6. tr. Cumplir, llenar ciertos requisitos o exigencias”. A su vez, define la expresión “necesidad” como la “3. f. Carencia de las cosas que son menester para la conservación de la vida” y la voz “básico/ca” como “1. adj. Que tiene carácter de base o constituye un elemento fundamental de algo”. Por tanto, en una acepción tradicional, las necesidades humanas de carácter básico se conectan con elementos o exigencias indispensables para la conservación de un bienestar mínimo de vida.
18. Que, a mayor abundamiento, la literatura especializada ha entendido que este tipo de necesidades humanas básicas presentan caracteres comunes tales como su universalidad, esto es, rigen para todas las personas o grupo de personas, ya que están superpuestas a la evolución de la especie y tienen una trayectoria única (Max-Neef, “Desarrollo a Escala Humana”, 1998, p.54); son de naturaleza insoslayable (Añon Roig, “Necesidades y Derechos: un ensayo de fundamentación”, 1994, p. 193), es decir, se vinculan con asuntos fuera del ámbito de decisión de las personas, subyaciendo un carácter inevitable; y a su vez, no se trata de pretensiones subjetivas, siendo independientes de las preferencias u opiniones individuales. No obstante, lo anterior, resulta una labor compleja convenir en elementos o criterios unívocos que permitan delimitar las necesidades humanas básicas, en términos de definir cuáles o cuántas son.
19. Que, con la única finalidad de uniformar la significancia de las expresiones utilizadas por la normativa ambiental en materia de participación ciudadana, se ha estimado necesario adoptar una noción más amplia de “necesidades humanas básicas” que aquella propia del enfoque tradicional, teniendo en consideración que la determinación del carácter “básico” o “elemental” de una necesidad colectiva resulta hoy en día eminentemente política (Bermúdez, “Derecho Administrativo General”, 2011, p. 255), vinculada a la concepción del Estado y sus fines; por tanto, atiende a un lugar y tiempo específicos.
20. Que, en este contexto, se entenderá que tienen por objetivo satisfacer necesidades humanas básicas -y por tanto, generar beneficios sociales- aquellos proyectos que se vinculan con:
(i) Actividades que satisfacen exigencias indispensables para la conservación de un bienestar mínimo de vida, tales como necesidades alimenticias y de agua; de vivienda; de salud; de educación, de energía; de transporte humano y conectividad en general; y/o
(ii) Actividades destinadas a satisfacer necesidades colectivas de manera regular y continua; es decir, actividades de servicio público. En este caso, si bien la noción de servicio público originalmente se relaciona con las diversas formas de publicatio o publificación -el Estado asume como tarea propia la gestión de una actividad reservada, asumiendo su titularidad de forma exclusiva (Aguilera, “¿De qué hablamos cuando hablamos de servicio público? Notas para un análisis crítico”, 2020, p. 12) - también se hará extensiva a las actividades prestadas por particulares que se encuentran sujetas a una concesión de servicio público (Cordero, “Lecciones de Derecho Administrativo”, 2015, a. 340).
21. Que, respecto del proyecto en examen, y según dispone la sección 1.2.3 de la DIA, el objetivo general del mismo es “proveer oferta habitacional y comercial en la comuna de Lo Barnechea”, configurando con ello el elemento asociado a la generación de beneficios sociales para la comunidad.
22. Que, precisamente, el proyecto se vincula con actividades que satisfacen exigencias indispensables para la conservación de un bienestar mínimo de vida, como lo es la necesidad de vivienda, que cumple una función esencial de protección o de resguardo de las personas, así como también constituye un medio que posibilita su asentamiento en una determinada área, generando núcleos comunitarios.
23. Que, por tanto, cabe señalar que la construcción de viviendas para satisfacer la demanda habitacional existente en la comunidad y así cumplir sus funciones esenciales de protección y resguardo, genera beneficios sociales, en los términos señalados en el artículo 94 del RSEIA, por lo que concurre este primer elemento del concepto de cargas ambientales.
24. Que, en relación al segundo de los requisitos copulativos exigidos por el legislador, cual es, que el Proyecto ocasione externalidades negativas en las comunidades próximas, cabe señalar que al igual que la expresión “beneficios sociales”, la normativa ambiental no ha proporcionado una definición que permita precisar su alcance.
25. Que, atendiendo nuevamente a la regla de interpretación antes referida, la voz “externalidad” se define por la RAE como “1. f. Econ. Perjuicio o beneficio experimentado por un individuo o una empresa a causa de acciones ejecutadas por otras personas o entidades”. En el presente caso, dicha acepción debe entenderse circunscrita al perjuicio, atendiendo al adjetivo “negativa” utilizado por la misma norma.
26. Que, por otra parte, la expresión “ambiental” debe entenderse como perteneciente o referido al medio ambiente, concepto que ha sido precisado normativamente en el artículo 2, letra ll) de la Ley N°19.300, en los siguientes términos: “Artículo 2°.- Para todos los efectos legales, se entenderá por: … ll) Medio Ambiente: el sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones”.
27. Que, en base a lo expuesto, en su sentido natural y obvio, las externalidades ambientales negativas hacen referencia a un perjuicio o impacto negativo de carácter ambiental no deseado en las comunidades próximas, que afecta su calidad de vida y bienestar
28. Que, de las características del Proyecto conforme los antecedentes proporcionados en la DIA, es plausible indicar que éste generará tales externalidades; a vía puramente ejemplar, se tiene que durante la fase de construcción, la cual tendrá una duración de 63 meses, se generarán emisiones atmosféricas producto de las actividades descritas, tales como escarpe, excavaciones, acopio de material, carga y descarga de material, compactación, nivelación, tránsito de vehículos, combustión de motores de vehículos pesados y maquinarias, entre otros, los cuales generan distintos contaminantes según la actividad. Respecto a las emisiones de ruido durante la fase de construcción, se superan los niveles de ruido máximos permitidos por la normativa ambiental, por lo que se proponen medidas de control para alcanzar el cumplimiento normativo de las emisiones de ruido en la fase de construcción, como son barreras acústicas perimetrales, las cuales serán móviles y aplicadas de forma perimetral en las faenas de construcción del proyecto, cercanos a los receptores identificados, así también como otro medida se utilizaran pantallas acústicas modulares de 3 metros de altura, así también existirá una restricción de maquinarias, en el sentido que cuando opere la motoniveladora no podrá estar operando al mismo tiempo un camión, lo que se implementara a través de medidas de gestión de cronograma de actividades, entre otras medidas de control. Finalmente, es posible señalar que, dada la magnitud del Proyecto, resulta razonable inferir que aumentará de forma importante la congestión vehicular; asimismo, debe tenerse en cuenta que el Proyecto contempla trabajos durante horario diurno de lunes a viernes, por lo que se espera que afecte, en mayor o menor grado, la calidad de vida o bienestar de las comunidades próximas.
29. Que, todo lo anteriormente señalado permite inferir que la afectación en la calidad de vida de las comunidades próximas será real y concreta, circunstancia que justifica la apertura del proceso de participación ciudadana.
30. Que, a partir de los antecedentes expuestos se puede concluir que el Proyecto genera cargas ambientales para las comunidades próximas, por cuanto, en primer lugar, se cumple con el requisito de generar un beneficio social, debido a la relación directa existente entre el proyecto y la satisfacción de necesidades básicas de la comunidad, como lo es la necesidad de vivienda, en los términos expresados en los Considerandos N°10 y siguientes de la presente resolución y, en segundo término, que se generarán externalidades ambientales negativas en localidades próximas al Proyecto, durante su construcción y operación, las que se encuentran indicadas a modo ejemplar en el Considerando N°28 de la presente resolución, cumpliendo en consiguiente con los requisitos dispuestos en los incisos 6° y 7° del artículo 94, del RSEIA, para ordenar la apertura de un proceso de participación ciudadana.
31. Que, consecuentemente, esta Dirección Regional estima que existen justificaciones fundadas para proceder a otorgar la apertura de un período de Participación Ciudadana en el Proyecto “Santuario de la Quebrada”.
32. En virtud de lo precedentemente expuesto.
